盲目擴(kuò)大燃料乙醇生產(chǎn)將加劇糧食過剩矛盾

　　為消化玉米等過剩糧食庫存，擴(kuò)大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)成為了當(dāng)前的熱點(diǎn)話題。然而，盲目擴(kuò)大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模，會(huì)進(jìn)一步加劇當(dāng)前的產(chǎn)銷矛盾，不利于國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，而且擴(kuò)大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)也不符合國(guó)家保障糧食安全的政策要求。要使燃料乙醇行業(yè)健康發(fā)展，應(yīng)加快市場(chǎng)化改革步伐，統(tǒng)籌化石能源與生物質(zhì)能源的發(fā)展定位和規(guī)劃，明確燃料乙醇技術(shù)路線，加大政策扶植力度，加強(qiáng)油品市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

　　2008－2015年，為保障農(nóng)民增產(chǎn)增收，國(guó)家實(shí)施玉米臨儲(chǔ)收購政策，國(guó)內(nèi)玉米產(chǎn)量穩(wěn)步提升，庫存高企，加之進(jìn)口玉米沖擊加大，全國(guó)玉米市場(chǎng)供應(yīng)持續(xù)呈過剩態(tài)勢(shì)。據(jù)有關(guān)研究單位估計(jì)，2016年國(guó)內(nèi)玉米總產(chǎn)量約為2.225億噸，需求總量約為1.791億噸，過剩0.434億噸，玉米庫存維持在2億噸以上的高位。

　　2016年，中央一號(hào)文件要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于“鐮刀彎”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整的指導(dǎo)意見》提出，到2020年將調(diào)減玉米種植面積5000萬畝以上。在需求側(cè)，國(guó)家提出擴(kuò)大糧食深加工，提高農(nóng)民收入的政策指導(dǎo)方向。

　　有業(yè)內(nèi)人士呼吁，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)燃料乙醇生產(chǎn)，解決糧食過剩。筆者通過分析認(rèn)為，目前燃料乙醇行業(yè)產(chǎn)銷矛盾尚需要解決，盲目擴(kuò)大燃料乙醇生產(chǎn)將加劇這一矛盾，同時(shí)擴(kuò)大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)不符合國(guó)家政策要求。

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　　國(guó)內(nèi)燃料乙醇行業(yè)產(chǎn)銷矛盾突出

　　當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)速換檔，油氣行業(yè)深化市場(chǎng)化改革，石油需求增長(zhǎng)放緩，成品油供大于求，產(chǎn)銷矛盾較為突出。如果盲目擴(kuò)大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)規(guī)模，會(huì)進(jìn)一步加劇產(chǎn)銷矛盾，不利于國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

　　1.1 車用乙醇汽油在國(guó)內(nèi)部分區(qū)域封閉使用，尚未在全國(guó)普遍推廣

　　自2000年起，國(guó)內(nèi)就已開始研究和推廣燃料乙醇，采用10%的燃料乙醇與90%的汽油組分油調(diào)和成為乙醇汽油作為汽車燃料。乙醇汽油在黑龍江、吉林、遼寧、河南、安徽和廣西這6省（區(qū)）全封閉銷售，在江蘇、山東、湖北、河北和內(nèi)蒙古這5省（區(qū)）的30個(gè)市半封閉銷售，燃料乙醇年消耗量約為210萬噸。另外廣東省政府計(jì)劃在湛江地區(qū)封閉使用乙醇汽油。

　　由于乙醇汽油封閉銷售區(qū)域數(shù)量和位置缺乏全國(guó)統(tǒng)一規(guī)劃，全國(guó)還有很多省區(qū)沒有開展燃料乙醇銷售業(yè)務(wù)，不僅給消費(fèi)者帶來不便，影響其購買乙醇汽油的積極性，而且加大了油品銷售企業(yè)物流運(yùn)輸組織難度，增加了全社會(huì)運(yùn)行成本。

　　1.2 燃料乙醇企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)能積極性增加，但消費(fèi)者對(duì)乙醇汽油不認(rèn)可

　　目前，燃料乙醇由取得國(guó)家燃料乙醇定點(diǎn)生產(chǎn)資格的企業(yè)定點(diǎn)生產(chǎn)，具備生產(chǎn)資質(zhì)并投產(chǎn)燃料乙醇的企業(yè)有黑龍江肇東中糧生化、吉林燃料乙醇等7家企業(yè)，合計(jì)產(chǎn)能超過200萬噸/年。其中，山東龍力以纖維素作為原料，中興能源（內(nèi)蒙古）和廣西中糧生物質(zhì)能源分別以甜高粱和木薯為原料，其他4家企業(yè)均以糧食為原料生產(chǎn)燃料乙醇。以糧食為原料的燃料乙醇產(chǎn)能占國(guó)內(nèi)燃料乙醇產(chǎn)能的75%，約為160萬噸。另有湖北天冠、浙江舟山等7家企業(yè)已通過國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)，合計(jì)產(chǎn)能接近100萬噸/年。2014年年初，國(guó)家下放了燃料乙醇生產(chǎn)審批權(quán)，企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)能的積極性高漲。

　　2016年以前，受臨儲(chǔ)制度影響，玉米價(jià)格居高不下，燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)成本壓力巨大，計(jì)入國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼后仍處于虧損邊緣，生產(chǎn)積極性不高。2016年，國(guó)家取消玉米臨儲(chǔ)政策，玉米市場(chǎng)價(jià)格大幅下降40%，盡管同期國(guó)家也取消了對(duì)燃料乙醇的財(cái)政補(bǔ)貼，但燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本仍大幅降低，企業(yè)生產(chǎn)積極性大增。

　　然而，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者一直不認(rèn)可乙醇汽油。從燃料熱值看，汽油熱值為10100大卡左右，燃料乙醇熱值僅為6500大卡左右，只有汽油的60%。與普通汽油相比，行駛同樣里程，乙醇汽油的油耗大、成本高，消費(fèi)者購買乙醇汽油的積極性低。由于乙醇汽油分區(qū)域封閉或半封閉銷售，消費(fèi)者往往先在普通汽油區(qū)域加注普通汽油，從而抑制了乙醇汽油需求增長(zhǎng)。在部分封閉區(qū)域，由于市場(chǎng)監(jiān)管不到位等原因，出現(xiàn)國(guó)有加油站銷售乙醇汽油，私營(yíng)加油站銷售普通汽油的現(xiàn)象，也導(dǎo)致了乙醇汽油需求流失，個(gè)別地區(qū)乙醇汽油封閉銷售已經(jīng)名存實(shí)亡。估計(jì)2016年國(guó)內(nèi)乙醇汽油消費(fèi)量增速只有6%，較普通汽油消費(fèi)量增速低5個(gè)百分點(diǎn)以上。乙醇汽油需求下降，加劇了燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)與油品銷售企業(yè)之間的矛盾。

　　1.3 國(guó)內(nèi)燃料乙醇出廠價(jià)由政府指定，導(dǎo)致銷售環(huán)節(jié)虧損

　　燃料乙醇出廠價(jià)格采取與汽油供軍隊(duì)出廠價(jià)掛鉤的定價(jià)模式，即燃料乙醇價(jià)格＝汽油出廠價(jià)×0.9111。2016年，在玉米價(jià)格大幅下跌，乙醇生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)成本大幅降低的同時(shí)，汽油消費(fèi)稅提高至1.52元/升，燃料乙醇掛靠油種由90號(hào)汽油調(diào)整至93號(hào)汽油，汽油由國(guó)Ⅲ升級(jí)至國(guó)V，價(jià)格提高460元/噸。燃料乙醇出廠價(jià)隨著外部環(huán)境變化而增加，企業(yè)生產(chǎn)積極性大增。然而油品銷售企業(yè)乙醇汽油批發(fā)虧損嚴(yán)重，部分生產(chǎn)企業(yè)還有外購無水酒精頂替燃料乙醇等違規(guī)現(xiàn)象，產(chǎn)銷雙方矛盾擴(kuò)大。

　　1.4 進(jìn)口燃料乙醇快速增加，沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)

　　從2015年開始，國(guó)內(nèi)外燃料乙醇價(jià)差逐步拉大，2016年底進(jìn)口燃料乙醇到岸完稅價(jià)比國(guó)內(nèi)無水乙醇出廠價(jià)低600元/噸以上。巨大價(jià)差導(dǎo)致燃料乙醇進(jìn)口量快速增長(zhǎng)，據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)，2010－2013年，中國(guó)每年進(jìn)口燃料乙醇不足1萬噸，2014年上升到2.1萬噸，2015年暴漲到38.1萬噸，2016年1－11月，進(jìn)口量達(dá)到創(chuàng)記錄的59.8萬噸，同比增長(zhǎng)150%。

　　據(jù)報(bào)道，2017年燃料乙醇進(jìn)口關(guān)稅將從2016年暫定的5%恢復(fù)至30%，目的就是為了降低進(jìn)口燃料乙醇對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊。提高關(guān)稅這件事也從側(cè)面反映出，國(guó)內(nèi)燃料乙醇價(jià)格遠(yuǎn)高于國(guó)際市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)企業(yè)政策性盈利空間很大，這不利于國(guó)內(nèi)燃料乙醇行業(yè)健康發(fā)展。

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　　擴(kuò)大糧食燃料乙醇生產(chǎn)不符合國(guó)家政策

　　2.1 玉米高庫存只是階段性矛盾，保障糧食安全是國(guó)家一號(hào)戰(zhàn)略

　　當(dāng)前玉米的高庫存是由前幾年的高收儲(chǔ)價(jià)格造成的，將玉米價(jià)格交由市場(chǎng)來定價(jià)，將是減少玉米供給、促進(jìn)消費(fèi)、降低庫存的最有效措施。按照2016年和2017年中央一號(hào)文件，決定推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求繼續(xù)調(diào)減非優(yōu)勢(shì)區(qū)玉米種植，改種其他經(jīng)濟(jì)作物來化解玉米過剩矛盾。因此，當(dāng)前玉米高庫存只是階段性矛盾，從長(zhǎng)期看，保障糧食安全仍是國(guó)家一號(hào)戰(zhàn)略。所以，以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)仍應(yīng)定位于消化人畜不能食用的陳化糧加工，不適于大規(guī)模擴(kuò)大產(chǎn)能建設(shè)，造成燃料生產(chǎn)與人爭(zhēng)糧的不利局面。

　　2.2 國(guó)家財(cái)稅政策向非糧燃料乙醇方向傾斜

　　前些年，為了解決陳化糧問題，國(guó)家給予燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)高額補(bǔ)貼。2009年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為2055元/噸，2010年為1659元/噸。近年來，在中央強(qiáng)調(diào)糧食安全的背景下，政策開始全面限制玉米乙醇的大規(guī)模推廣，而向非糧燃料乙醇傾斜。2012年初財(cái)政部發(fā)布通知，2012年度生物燃料乙醇財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)如下：以糧食為原料的燃料乙醇，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為500元/噸；以木薯等非糧作物為原料的燃料乙醇，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為750元/噸。2013年以糧食為原料的燃料乙醇，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)降為300元/噸，2014年為200元/噸、2015年為100元/噸，2016年以后不再補(bǔ)貼。可見，繼續(xù)擴(kuò)大以糧食為原料的燃料乙醇生產(chǎn)不符合國(guó)家政策要求。

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　　對(duì)燃料乙醇行業(yè)發(fā)展的幾點(diǎn)建議

　　3.1 燃料乙醇行業(yè)發(fā)展應(yīng)遵循市場(chǎng)化原則

　　近幾年，國(guó)家加快成品油行業(yè)市場(chǎng)化改革進(jìn)程，在零售批發(fā)市場(chǎng)準(zhǔn)入放松、市場(chǎng)價(jià)格管控逐步放開、賦予地方煉油企業(yè)原油進(jìn)口權(quán)與使用權(quán)、引入多元化的競(jìng)爭(zhēng)主體等方面已經(jīng)取得了階段性進(jìn)展，特別是在批發(fā)銷售環(huán)節(jié)，價(jià)格已經(jīng)完全市場(chǎng)化。但目前燃料乙醇行業(yè)市場(chǎng)化程度較低，行業(yè)準(zhǔn)入、采購價(jià)格等方面都具有較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景和政府指定性，產(chǎn)銷矛盾十分突出。

　　燃料乙醇行業(yè)也應(yīng)走市場(chǎng)化發(fā)展之路，放開入圍生產(chǎn)企業(yè)限制，不再由政府指定生產(chǎn)企業(yè)，只要是符合國(guó)家燃料乙醇生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)，均可參與燃料乙醇生產(chǎn)、銷售。同時(shí)，由于國(guó)內(nèi)乙醇價(jià)格已經(jīng)完成市場(chǎng)化，也應(yīng)放開燃料乙醇的價(jià)格管制，由燃料乙醇供需雙方本著平等合作、互惠互利的原則，自行確定價(jià)格。

　　3.2 統(tǒng)籌化石能源與生物質(zhì)能源的發(fā)展定位和規(guī)劃

　　近幾年，國(guó)內(nèi)新增煉廠陸續(xù)投產(chǎn)，地?zé)捚髽I(yè)進(jìn)口原油“兩權(quán)”放開，調(diào)和油、走私油沖擊市場(chǎng)，汽柴油市場(chǎng)供過于求，需要擴(kuò)大出口以化解產(chǎn)能過剩壓力。2016年，估計(jì)全年出口汽油969萬噸，比上年增長(zhǎng)64%。由于燃料乙醇對(duì)汽油消費(fèi)具有替代性，如果盲目擴(kuò)大燃料乙醇產(chǎn)能建設(shè)，新增的燃料乙醇供應(yīng)將頂替相應(yīng)數(shù)量的國(guó)內(nèi)汽油，進(jìn)一步加劇國(guó)內(nèi)煉油產(chǎn)能過剩局面。因此，以加劇煉油行業(yè)產(chǎn)能過剩解決糧食產(chǎn)量的相對(duì)過剩得不償失，需要從國(guó)家戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌考慮化石能源和生物質(zhì)能源的發(fā)展定位以及產(chǎn)能規(guī)劃。

　　3.3 明確燃料乙醇技術(shù)路線，加大政策扶持力度，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展

　　根據(jù)中國(guó)國(guó)情，燃料乙醇行業(yè)應(yīng)加大對(duì)以纖維素為原料的燃料乙醇生產(chǎn)技術(shù)的科研資金投入，提高收率，降低生產(chǎn)成本，加快非糧燃料乙醇的發(fā)展。

　　從美國(guó)燃料乙醇推廣經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)政府采取對(duì)乙醇加油泵、加油站等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)加油站銷售15%含量的燃料乙醇提供退稅等措施，有力促進(jìn)了美國(guó)燃料乙醇行業(yè)的發(fā)展。國(guó)內(nèi)可借鑒美國(guó)的推廣經(jīng)驗(yàn)，一方面對(duì)乙醇汽油銷售企業(yè)的倉儲(chǔ)和加油等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)利用稅收手段鼓勵(lì)消費(fèi)者使用乙醇汽油，可考慮采用部分減免乙醇汽油消費(fèi)稅或定向補(bǔ)貼等方式。

　　3.4 加強(qiáng)油品市場(chǎng)監(jiān)管，提供公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

　　良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是推廣乙醇汽油的重要保障措施之一。目前，國(guó)內(nèi)成品油市場(chǎng)仍然存在著各種違規(guī)現(xiàn)象：有的地?zé)捚髽I(yè)采取各種手段規(guī)避消費(fèi)稅，乙醇汽油封閉區(qū)域部分民營(yíng)加油站銷售普通汽油，個(gè)別燃料乙醇生產(chǎn)企業(yè)外購無水酒精頂替燃料乙醇等。這些違規(guī)行為導(dǎo)致乙醇汽油市場(chǎng)份額下降，而燃料乙醇增產(chǎn)又會(huì)加劇成品油供應(yīng)過剩。政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)成品油及乙醇汽油銷售市場(chǎng)的整頓清理，加大對(duì)違法違規(guī)行為的打擊力度，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。